Bariery paraliżują przyspieszenie wzrostu gospodarczego

W globalnej gospodarce, w której lepsze od sąsiadów warunki dla biznesu przekładają się choćby na wyższy poziom inwestycji zagranicznych, a tym samym na tempo rozwoju gospodarczego, Polska wciąż wypada słabo.

W rankingu The Global Competitiveness Report 2009-2010 przygotowanym przez Światowe Forum Ekonomiczne na 133 sklasyfikowane kraje jesteśmy na miejscu 46 (Czechy na 31, Niemcy na 7). W niektórych kategoriach nasza pozycja jest wręcz dramatycznie zła: przejrzystość polityki rządu – miejsce 127; skuteczność systemu prawnego w rozwiązywaniu sporów – 114; obciążenia regulacjami administracyjnymi - 111; liczba procedur przy zakładaniu przedsiębiorstwa – 85; całkowita stawka podatkowa – miejsce 62.

Polscy przedsiębiorcy, pytani na zlecenie autorów rankingu o najistotniejsze czynniki przeszkadzające w prowadzeniu działalności gospodarczej, wskazują w kolejności: regulacje podatkowe, dostęp do finansowania, utrudnienia biurokratyczne, restrykcyjne regulacje rynku pracy.

W równie znanym w świecie Index of Economic Freedom 2010, przygotowywanym rokrocznie przez Heritage Foundation i Wall Street Journal, zajmujemy obecnie 71 miejsce (63,2 pkt. na 100 możliwych), podczas gdy Czechy są na 34 miejscu (z 69,8 pkt.).
Według „OECD Economic Surveys. Poland 2010” wśród członków tej organizacji to w Polsce wpływ państwa na gospodarkę jest największy. Ponadto nasz kraj zajmuje 1 miejsce pod względem największej bezpośredniej kontroli państwa nad biznesem (Polska 6 punktów; Czechy 3,38; Niemcy 3,23; Węgry 1,5).

W Doing Business 2010, rankingu Banku Światowego, który sklasyfikował 183 kraje, Polska pod względem „łatwości prowadzenia biznesu” zajmuje miejsce 72 (Czechy - 74, Niemcy - 25, Słowacja - 42, Słowenia - 53, Węgry - 47). I znowu znacząco się wyróżniamy w kilku szczegółowych wskaźnikach. Czas potrzebny na uzyskanie pozwolenia budowlanego sytuuje nas na miejscu 164! Pod względem obciążeń podatkowych sklasyfikowano nas na miejscu 151. Dochodzenie swoich praw przed sądem łatwiejsze niż u nas jest aż w 74 krajach (w Polsce zajmuje to średnio 830 dni).

Co takiego ciągnie nas w dół w tych prestiżowych w świecie rankingach? Niezmiennie i od lat to samo: nadmiar regulacji i biurokracji. Polskie Ministerstwo Gospodarki we wrześniu 2007 r. informowało, że „Komisja Europejska oszacowała wstępnie koszt wykonywania obowiązków informacyjnych przez przedsiębiorców w Polsce na około 10 miliardów dolarów, co odpowiadało 4,4 proc. PKB (wg cen za 2003 r.). Nowe szacunki Holenderskiego Biura ds. Analiz Ekonomicznych i Politycznych wskazują już 5,0 proc. PKB.” Nic nie wskazuje na to, żeby od tego czasu sytuacja w naszym kraju miała się poprawić.

Nie wskazuje na to niestety nasza siódma już z kolei Czarna Lista Barier dla rozwoju przedsiębiorczości w Polsce. Zawiera ona wykaz tych utrudnień w działalności gospodarczej, które w 2009 roku i na początku obecnego zidentyfikowały firmy członkowskie i eksperci Lewiatana. Nie jest to zatem pełny katalog, a i tak zawiera kilkaset wpisów. Część z nich ma charakter systemowy, inne są bardziej szczegółowe.

Co – zadaniem PKPP Lewiatan – wynika z analizy tego dokumentu? Po pierwsze – że cały czas brakuje w Polsce kompleksowego myślenia o warunkach dla rozwoju gospodarki. Zbiór regulacji i praktycznych rozwiązań jest niespójny. Trudno odnaleźć w nim myśl przewodnią, a jeśli już – to przekonanie, że przedsiębiorcom nie wolno ufać i trzeba postawić na ich drodze wszelkie możliwe ograniczenia. Na wszelki wypadek.

Po drugie – że nawet jeśli kolejna ekipa rządowa ma dobrą wolę poprawy warunków gospodarowania, najczęściej udaje się to wybiórczo; w miejsce usuniętych barier szybko pojawiają się nowe. W efekcie bilans nie ulega zmianie.

Tak też można scharakteryzować sytuację w roku 2009. Rząd pracował nad pakietem deregulacyjnym i ogłosił go pod koniec roku, ale o jego pozytywnych skutkach będziemy mówić dopiero wtedy, gdy oczekiwane przez przedsiębiorców zmiany wyjdą zwycięsko z uzgodnień międzyresortowych.

Wiele pozytywnych prób podejmuje sejmowa Komisja Przyjazne Państwo, ale w ubiegłym roku jej aktywność osłabła, a poza tym skutki jej działań są odłożone w czasie.

W efekcie w 2009 roku niewiele barier zniknęło, za to przybyły nowe (w dokumencie zaznaczamy je tekstem wytłuszczonym). Przykładowo: dwukrotnie nowelizowane prawo zamówień publicznych zrodziło kilkanaście kolejnych problemów. Zasady wydatkowania funduszy unijnych są stale doskonalone, a mimo to ten fragment naszej Listy nie ulega skróceniu.

Ubiegłoroczne bariery potwierdzają ogólny obraz warunków do prowadzenia biznesu w Polsce, który nie zmienia się od lat. Przedsiębiorcy skarżą się przede wszystkim na wysoki stopień reglamentowania działalności gospodarczej, niską jakość stanowionego prawa, słabość systemu sądowniczego. Podkreślają także, iż państwo nie pełni wobec nich roli pomocniczej, nie traktuje ich jak klientów, tylko uciążliwych petentów.

Za wszystkie bariery na drodze do szybszego rozwoju gospodarczego obecny rząd odpowiedzialny jest tylko częściowo. Zdecydowanie więcej bałaganu narobili jego poprzednicy. Ale to obecna koalicja musi wykazać największą odwagę i determinację. Niemal każde z wyzwań stojących przed Polską wymaga więcej pieniędzy na inwestycje, a tych może dostarczyć tylko szybciej rozwijająca się gospodarka.

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan

CZARNA LISTA BARIER W SKRÓCIE

1. BARIERY PODATKOWE
Po roku 2008, w którym uchwalono kilka znaczących i korzystnych dla podatników rozwiązań, w roku 2009 nastąpił w tym zakresie regres. Rząd zgłosił wiele inicjatyw, z których znaczna część potencjalnie generowała kolejne bariery podatkowe. Niektóre z nich udało się powstrzymać (np. zmianę definicji nadpłaty), inne zostały odłożone w czasie (źle skonstruowane przepisy dotyczące obowiązku rocznego rozliczania podatku dochodowego, nowe definicje usług zwolnionych w VAT, odliczenia VAT dot. samochodów).

Najwięcej istotnych i dokuczliwych barier w działalności gospodarczej generują niezmiennie od lat przepisy dotyczące VAT. Kłopotliwe są także przepisy regulujące podatek od nieruchomości, w tym  niejednoznaczne, a mające istotny wpływ na wymiar podatku, definicje budowli i budynku. Ubiegły rok nie przyniósł też doprecyzowania wątpliwości wynikających ze stosowania wiążących interpretacji.

Reasumując, nasza wcześniejsza lista barier podatkowych w 2009 roku nie uległa skróceniu. 

2. BARIERY WYNIKAJĄCE ZE STOSUNKÓW PRACY
W ramach pakietu antykryzysowego udało się, niestety tylko na 2 lata, uelastycznić przepisy o czasie pracy: wydłużenie okresu rozliczeniowego do 12 miesięcy i zmianę zasady rozliczania doby pracowniczej. Będziemy zabiegać o wprowadzenie tych regulacji do Kodeksu pracy na stałe.

Ustawa o zatrudnianiu pracowników tymczasowych uelastyczniła stosowanie tej formy zatrudnienia:
• wydłużyła maksymalny okres współpracy pracownika tymczasowego z pracodawcą użytkownikiem z 12 do 18 miesięcy w okresie 36 miesięcy
• zniosła zakaz zatrudniania pracowników tymczasowych w zakładach, które w okresie poprzednich 6 miesięcy przeprowadziły zwolnienia grupowe, bez względu na charakter stanowisk tych pracowników i odmienną lokalizację oddziału firmy
• ograniczyła nadmierne dotychczas obowiązki agencji w zakresie wydawania świadectw pracy.
Nowelizacja przepisów Kodeksu pracy w zakresie ochrony przeciwpożarowej zniosła obowiązek poddawania pracowników kosztownym szkoleniom przeciwpożarowym i zatrudniania osób ze specjalnymi uprawnieniami w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Ustawa o praktykach absolwenckich wprowadziła nową kategorię umowy cywilno-prawnej, tzw. umowę o praktykę. Sankcjonuje ona obecność absolwenta w firmie bez konieczności stosowania wobec niego wszystkich rygorów Kodeksu pracy. Ustawa zawiera jednak i bariery, na które wskazują już przedsiębiorcy. Główne zastrzeżenia budzi zbyt krótki okres, na jaki umowa o praktykę może być zawierana (3 miesiące). W wielu przypadkach jedynie dłuższe praktyki dają możliwość znacznego rozszerzenia posiadanych kompetencji lub podjęcia samodzielnego zadania lub projektu.

Te korzystne zmiany nie zmieniają jednak ogólnego przekonania przedsiębiorców, że obszar stosunków pracy jest przeregulowany i występują w nim bariery utrudniające działalność gospodarczą. Np. w związku ze zwiększającą się mobilnością pracowników coraz poważniejszym problemem staje się obowiązek przechowywania akt pracowniczych w formie papierowej.

3. BARIERY W WYKORZYSTANIU FUNDUSZY STRUKTURALNYCH
Z poprzedniej Czarnej Listy Barier wykreśliliśmy te związane z brakiem dostępu do alternatywnych źródeł finansowania zewnętrznego czy utrudnieniami w dostępie do tzw. „twardych zabezpieczeń”. Uruchomiono bowiem kredyt technologiczny (chociaż na trudnych do spełnienia przez firmy zasadach) i konkursy na finansowanie funduszy poręczeniowych w RPO oraz zdecydowanie uproszczono zasady dotyczące zabezpieczeń projektów. Wprowadzono także możliwość finansowania projektów inwestycyjnych w systemie zaliczkowym, ale zrodziło to kolejne bariery utrudniające korzystanie przedsiębiorców z zaliczek. Analiza systemów zaliczkowych dokonana jesienią 2009 r. pokazała, że warunki przyznawania zaliczek w niektórych regionach stawiają pod znakiem zapytania sens ubiegania się o nie.

Kolejna barierą wykreśloną z poprzedniej Listy są trudności z prawidłowym przygotowaniem oceny oddziaływania na środowisko. Problem ten nie zniknął, ale w większym stopniu odnosi się do procesu inwestycyjnego jako takiego, niż do systemu wdrażania funduszy unijnych.

Obecnie przedsiębiorcy najczęściej wskazują jako utrudnienia:
• Brak systemowej informacji o ofercie wsparcia dla przedsiębiorców w kolejnych latach obecnej perspektywy finansowej. Harmonogramy konkursów są co prawda publikowane, ale w większości instytucji tylko na najbliższy rok i często są zmieniane. Utrudnia to planowanie rozwoju firmy z wykorzystaniem dotacji, a w konsekwencji, negatywnie wpływa na jakość składanych projektów.
• Biurokratyczny system aplikowania i rozliczania środków unijnych. Rok 2009 był faktycznym testem tego systemu: organizowano wiele konkursów, wybrano tysiące projektów. Utrudnienia, o których piszemy, występowały już w poprzedniej perspektywie finansowej. Nie w każdym też programie, działaniu, regionie mają one to samo natężenie. Mówimy o nich głośniej niż w poprzednim roku, ponieważ w 2009 r. najczęściej dotykały firm z sektora MŚP ubiegających się o dofinansowanie po raz pierwszy.
Bariery występujące w poszczególnych regionach i programach są bardzo różne. Różne są też praktyki poszczególnych instytucji, ich przygotowanie oraz doświadczenie, otwartość na dialog z interesariuszami i elastyczność. Słabe przygotowanie pracowników instytucji do pracy z przedsiębiorcami i upolitycznienie urzędów to podstawowe przyczyny większości problemów, na jakie napotykają firmy startujące po dotacje i rozliczające projekty współfinansowane ze środków UE. Dlatego ocena „Potencjału administracyjnego systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia” przygotowana przez MRR jesienią 2009 r. ma kluczowe znaczenie, powinna być kontynuowana w kolejnych latach, systematycznie uszczegóławiana i rozszerzana.

4. INNE BARIERY PONADBRANŻOWE UTRUDNIAJĄCE PROWADZENIE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
Nie zostały zrealizowane obietnice złożone przedsiębiorcom w zakresie:
• uproszczenia i skrócenia procesu rejestracji firm (nowele ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mające ten proces usprawnić w praktyce wydłużyły czas oczekiwania na wpis do rejestru. Dotychczas spółka z o.o. czekała na wpis ok. 30 dni, obecnie czeka 2 miesiące na wpis w KRS i potem kolejny miesiąc na uzyskanie numeru REGON)
• konsolidacji organów kontrolnych i zmniejszenia uciążliwości kontroli
• uchwalenia przepisów i stworzenia strategii rządowej w zakresie promocji gospodarczej Polski
• implementacji dyrektywy usługowej, (Projekt ustawy o świadczeniu usług na terytorium RP zaczął być procedowany pod koniec roku 2009 r., podczas gdy termin implementacji wyznaczony był na 28.12.2009 r.)
• ogólnej deregulacji przepisów prawa gospodarczego, (Zapowiadany od wielu miesięcy projekt ustawy tzw. deregulacyjnej wyszedł z Ministerstwa Gospodarki dopiero pod koniec 2009 r.).

Negatywnie oceniamy:
• przyjęcie dwóch nowelizacji ustaw o zamówieniach publicznych, które skracają proces, ale kosztem ograniczenia praw przedsiębiorców do uzyskiwania informacji i odwołań
• przyjęcie ustawy o pozwach grupowych bez przeprowadzenia rzetelnej oceny wpływu tej regulacji na konkurencyjność gospodarki, budżet państwa, przedsiębiorców oraz rynek pracy
• znowelizowanie ustawy o Radzie Ministrów i uchwalenie nowego regulaminu pracy Rady Ministrów, (Regulacje te utrudniają prowadzenie społecznych konsultacji projektów aktów prawnych, ponieważ część resortów rządowych uznaje, że obowiązek konsultacji dotyczy tylko założeń do projektów ustaw, ale nie dotyczy projektów ustaw przygotowanych przez RCL)
• inicjatywę Ministra Rolnictwa zmierzającą do kontroli marż w handlu żywnością.

5 . BARIERY Z ZAKRESU OCHRONY ŚRODOWISKA
Środowisko oczywiście należy chronić, ale można to realizować niższym niż obecnie kosztem.
Nie doczekaliśmy się:
• przepisów porządkujących gospodarkę odpadami i stwarzających warunki do zagospodarowania odpadów w sposób najmniej szkodzący środowisku i najbardziej efektywny ekonomicznie. Ustawa o odpadach uniemożliwia przetwarzanie odpadów poza województwem, na terenie którego powstały, w efekcie utrudnia racjonalne zagospodarowanie odpadów, np. do produkcji klinkieru
• uproszczenia wyjątkowo uciążliwego systemu kontroli emisji tlenków siarki i azotu
• uproszczenia zasad ewidencji odpadów poprzez ograniczenie liczby wypełnianych dokumentów i wydłużenie terminów wpisów do ewidencji
• nowelizacji ustawy o biopaliwach skłaniającej do ich produkcji i korzystania z nich.

6. BARIERY BRANŻOWE W BRANŻY ENERGETYCZNEJ
Trudno wskazać wydarzenia, które stanowiłyby przełom w strukturze lub sposobie funkcjonowania rynku energii elektrycznej w Polsce. W dalszym ciągu nie usunięto jego podstawowych wad, jednak kilka faktów napawa optymizmem.
Do najważniejszych sukcesów legislacyjnych ubiegłego roku zaliczamy:
• Przyjęcie „Polityki energetycznej Polski do 2030 roku”, która podkreśla znaczenie efektywności energetycznej, zakłada rozwój energetyki jądrowej, budowanie konkurencyjnego rynku, ułatwienie wymiany międzynarodowej, wprowadzenie rynkowych metod kształtowania cen ciepła. Niepokoi jednak przyjęcie założenia, że państwo pozostanie jednocześnie regulatorem i właścicielem działającym w branży energetycznej.
• Wejście w życie Ustawy o podatku akcyzowym dostosowującej polskie ustawodawstwo do ustawodawstwa europejskiego w zakresie podmiotów płacących akcyzę. Niestety nie uniknięto przy tej okazji niejednoznacznej regulacji sposobu rozliczania akcyzy i nie dostosowano przepisów w pełnym zakresie do odpowiedniej dyrektywy UE.
• Nowelizację ustawy Prawo energetyczne, wdrażającą (ze znacznym opóźnieniem) dyrektywę o bezpieczeństwie dostaw energii elektrycznej, zawierającą wiele rozwiązań korzystnych dla rynku energii.
• Wdrożenie przez Prezesa URE nowej metody wynagradzania kapitału operatorów systemów dystrybucyjnych i rozpoczęcie procesu dochodzenia do pełnego wynagradzania kapitału zaangażowanego w działalność sieciową.
Pozostają dotychczasowe bariery utrudniające funkcjonowanie rynku energii:
• Nie uwolniono cen energii dla gospodarstw domowych, co powoduje ponoszenie dodatkowych obciążeń przez przedsiębiorców.
• Subiektywne i nieprzejrzyste traktowanie zagadnień rynkowych przez Prezesa URE, szczególnie w odniesieniu do wyznaczania cen na pokrycie strat sieciowych i będących podstawą kalkulacji stawek taryfowych dla grupy taryfowej G. Arbitralne ustalanie średniej ceny rynkowej na rok następny na podstawie niepełnych danych znacznie zwiększa ryzyko po stronie przedsiębiorstw dystrybucyjnych i obrotowych.
• Brak prywatyzacji przedsiębiorstw energetycznych i handel energią w ramach największych państwowych grup energetycznych, co ogranicza konkurencję i zniekształca ceny.
• Brak zasad rozdziału bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 w latach 2013-2020, co podnosi ryzyko i zniechęca do inwestowania. 
• Nieefektywny system wsparcia energetyki odnawialnej. Środki z opłat zastępczych gromadzone są na rachunku NFOŚiGW zamiast wracać do producentów nadwyżek energii odnawialnej, co stymulowałoby inwestycje i ograniczyło wzrost cen energii dla odbiorców końcowych.

W  BUDOWNICTWIE
Chociaż w 2009 r. przyjęto kilkanaście ustaw dotyczących procesu inwestycji budowlanych, nie doszło do oczekiwanego przełomu. Wprowadzone stosunkowo nieduże korekty stanu prawnego nie mają istotnego wpływu na ogólny obraz barier w procesie budowlanym. Nadal bolączką w tym sektorze jest przewlekłość i nieprzewidywalność procedur administracyjnych, a prace nad głęboką zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trwają już trzeci rok.
Wśród ubiegłorocznych zmian pozytywnie oceniamy:
• nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami, która może usprawnić realizacje inwestycji celu publicznego
• nowelizację ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącą wykonanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, która usunęła krzywdzące inwestorów zasady rozliczania kosztów badań archeologicznych.
Takie rozwiązania mają jednak charakter bardzo wycinkowy i doraźny. W 2009 r. została na przykład uchwalona ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego. Jest to jednak kolejna „spec-ustawa”, która nie zmieni reżimu inwestycyjnego, w jakim działa większość inwestorów.
Jedyna w ubiegłym roku próba istotnej zmiany reżimu inwestycyjnego nie została jeszcze zakończona, ponieważ przyjęta przez sejm nowelizacja Prawa budowlanego została skierowana przez Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego, który do chwili przygotowania Listy jeszcze nie rozstrzygnął sprawy.

W BRANŻACH TELEKOMUNIKACYJNEJ I MEDIALNEJ
• Brak działań umożliwiających uwolnienie i wykorzystanie pasma zajmowanego aktualnie przez analogową telewizję, co wg. badań niemieckich mogłoby się przyczynić do dodatkowego 0,6% rocznego wzrostu PKB w latach 2010-2020.
• Utrzymywanie anachronicznej formy Usługi Powszechnej, która zamraża znaczną ilość, tak teraz potrzebnych na inwestycje, funduszy.
• Obowiązek listownego powiadamiania klientów o obniżkach cen usług telekomunikacyjnych co najmniej miesiąc przed planowaną obniżką.

W BRANŻY FINANSOWEJ
Nie doczekaliśmy się:
• Nowelizacji ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie wewnętrznego systemu informowania o nieprawidłowościach w firmie.
• Nowelizacji ustawy o „praniu pieniędzy” w zakresie likwidacji obowiązku prowadzenia rejestru wszystkich transakcji, których równowartość przekracza 15 000 Euro.
• Implementacji Dyrektywy 2007/64/WE o usługach płatniczych w ramach rynku wewnętrznego (PSD), która powinna zostać wdrożona do polskiego porządku prawnego do 1 listopada 2009 r. Brak jej implementacji oceniamy w kategorii bariery, ponieważ Dyrektywa ustanawia wspólne standardy realizacji usług płatniczych i zwiększa przejrzystość kosztów ponoszonych przez klientów.
• Prawnego usankcjonowania rejestru niedozwolonych wzorców umownych. Dziś rejestr niedozwolonych klauzul umownych stanowi podstawę do karania przedsiębiorców i jako taki stanowi źródło prawa. Przeczy to konstytucyjnej zasadzie niezmienności źródeł prawa.

Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan